Wie wirtschaftlich sind Hessens Kommunen?

Hessen ist das einzige Bundesland, in dem externe Wirtschaftsprüfungs- gesellschaften überörtliche Prüfungen durchführen. Die Kanzlei Dr. Penné & Pabst aus Idstein hat sich im Auftrag des Landesrechnungshofes ausgewählter Kommunen angenommen. Wirtschaftsprüfer und Steuerberater Prof. Dr. Günter Penné berichtet im Interview über die Doppik-Umstellung.

DATEV: Wie kam es dazu, dass Ihre Kanzlei Kommunen prüfen konnte, und wie läuft eine derartige Prüfung ab?

Prof. Dr. Günter Penné: Die Prüfungsaufträge des Landes Hessen werden europaweit ausgeschrieben. Den Aufträgen liegt ein umfangreiches Prüfungshandbuch zugrunde, wobei auch erwartet wird, dass die Anbieter mit kreativen Ansätzen über die darin formulierten Anforderungen hinausgehen. Uns ist es in den vergangenen Jahren wiederholt gelungen, solche Ausschreibungen für sogenannte Haushaltsstrukturprüfungen zu gewinnen.

Aktuelle Prüfungsschwerpunkte sind die Doppik, die Haushaltsstabilität und die Wirtschaftlichkeit. Dabei soll festgestellt werden, ob die Körperschaften rechtmäßig, sachgerecht und wirtschaftlich gehandelt haben. Die Prüfungen basieren auf einem Quervergleich, der in der Regel mehrere Jahre umfasst. Durch das Aufzeigen von Schwachstellen und Verbesserungsmöglichkeiten soll den Körperschaften Gelegenheit zur Selbsthilfe gegeben werden.

DATEV: Welchen Einfluss hat die Doppik auf Ihre Prüftätigkeit?

Prof. Dr. Günter Penné: Größtenteils stecken die Kommunen in Hessen noch mitten in der Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik - sie haben bestenfalls erst den halben Weg zurückgelegt. Zwar haben die meisten Gemeinden inzwischen die Eröffnungsbilanz erstellt, häufig liegt jedoch noch kein doppischer Jahresabschluss vor. Das macht eine vergleichende Prüfung, die sich auf mehrere Perioden erstreckt, zu einem schwierigen Unterfangen, weil kamerale und doppische Rechenwerke meist nebeneinander beurteilt werden müssen. Das ist nur mittels geeigneter Hilfsrechnungen möglich. Daher ist der doppische Gesamtabschluss bei den hessischen Gemeinden bisher kein Thema. Das ist bedauerlich, denn er ist das Kernstück des gesamten Umstellungsprozesses. Nur durch ihn ist ein umfassender und abschließender Einblick in die wirtschaftliche Lage einer Körperschaft möglich. Insbesondere muss die Doppik auch zur Steuerung der Körperschaften genutzt werden.

DATEV: Zu welchen Ergebnissen sind Sie mit Ihrer Prüftätigkeit gekommen, konnten Sie Unterschiede im Vorgehen oder bei den Datenverarbeitungsprogrammen der Kommunen feststellen?

Prof. Dr. Günter Penné: Die Doppik-Umstellung verläuft vollkommen uneinheitlich. In Hessen wurden die gesetzlichen Grundlagen zur Umstellung erst 2005 durch die Einführung der Gemeindehaushaltsverordnung-Doppik geschaffen. Diese Regelungen sind in großen Bereichen Auslegungssache und erlauben auch zusammen mit der einschlägigen Verwaltungsrichtlinie vielzählige Vorgehensweisen. Überspitzt ausgedrückt: Es existieren ebenso viele Bewertungsverfahren der einzelnen Bilanzpositionen, wie es bilanzierende Körperschaften gibt. So reicht das Spektrum bei der Abschreibungsdauer von Straßen von zehn bis 60 Jahre. Hier wird nach Anschaffungskosten, Durchschnittswerten oder sogenannten Ingenieurswerten beurteilt.
Eine Gemeinde bewertete etwa den gesamten Straßenbestand mit dem Erinnerungswert, da sie eine Nutzungsdauer von zehn Jahren zugrunde legte und in dieser Zeit keine neuen Straßen baute. Sowohl die Vorgehensweise bei der Doppik-Umstellung als auch die verwendete Software sind bei den geprüften Körperschaften selbstverständlich äußerst uneinheitlich. Es gab einige Gemeinden, die den Umstellungsprozess wenig koordiniert und strukturiert angegangen sind und sich von ihren externen Beratern nicht hinreichend unterstützt fühlten. Es wurden Schwächen bei der verwendeten Software bemängelt, die sich besonders bei der Abstimmung der indirekten und direkten Finanzrechnung zeigten.

DATEV: Auf was sollten die Kommunen Ihrer Erfahrung nach besonders achten, wo sehen Sie Verbesserungspotenzial?

Prof. Dr. Günter Penné: Zunächst sollten sich die Gemeinden für eine ehrliche Bilanzpolitik entscheiden. Es ist häufig zu beobachten, dass Lasten in die Zukunft verschoben werden, um die gegenwärtige Situation günstiger abzubilden. So schrieben die meisten geprüften Körperschaften ihre Immobilien über 80 Jahre ab, obwohl häufig bekundet wurde, dass die tatsächliche Nutzungsdauer deutlich geringer sei. Genauso wichtig wie eine „ehrliche Bilanzierung" ist der Einzug der Doppik in die Köpfe der Verantwortlichen der Körperschaften. Wird weiterhin kameral gedacht, wird der Nutzen, den man aus der Doppik ziehen kann, stets begrenzt sein.

DATEV: Kann DATEV die Situation der Kommunen verbessern?

Prof. Dr. Günter Penné: Die DATEV verfügt über geeignete Produkte. DATEV sollte den in der jüngsten Zeit verstärkt auftretenden Kritikern der Doppik entgegentreten. Vielleicht haben es diese Kritiker gegenwärtig deshalb leicht, weil zu
große, nicht erfüllbare Hoffnungen mit der Doppik verbunden wurden. Die Doppik ist kein Allheilmittel. Sie ist lediglich ein Hilfsmittel zur Abbildung der wirtschaftlichen Lage einer Kommune und zu deren Steuerung. Wird sie genutzt, ist sie der Kameralistik bei Weitem überlegen.

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