Landesbesoldungsgesetz Baden-Württemberg

Absenkung der Eingangsbesoldung in Baden-Württemberg verfassungswidrig

BVerfG, Pressemitteilung vom 28.11.2018 zum Beschluss 2 BvL 2/17 vom 16.10.2018

Der Zweite Senat hat mit am 28.11.2018 veröffentlichtem Beschluss eine baden-württembergische Besoldungsregelung für nichtig erklärt, die eine Absenkung der Beamten- und Richtergehälter für die ersten drei Jahre des Dienstverhältnisses in bestimmten Besoldungsgruppen vorsah. Zur Begründung hat der Senat angeführt, dass Beamte nicht dazu verpflichtet sind, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen. Eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung aus rein finanziellen Gründen kommt zur Bewältigung von Ausnahmesituationen nur in Betracht, wenn die Maßnahme Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist. Das notwendige Sparvolumen ist dabei gleichheitsgerecht zu erwirtschaften. Die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber ist zudem an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft. Trifft der Gesetzgeber zur Reduzierung der Staatsausgaben mehrere Maßnahmen in engem zeitlichem Zusammenhang, hat er sich mit den Gesamtwirkungen für die Beamtinnen und Beamten auseinanderzusetzen.

Sachverhalt:

Durch § 23 Abs. 1 des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg (LBesGBW) vom 9. November 2010 in der Fassung des Art. 5 Nr. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 vom 18. Dezember 2012 wurden zwischen dem 1. Januar 2013 und dem 31. Dezember 2017 unter anderem bei Richtern mit Anspruch auf Dienstbezüge aus der Besoldungsgruppe R 1 das Grundgehalt und etwaige Amtszulagen für die Dauer von drei Jahren nach Entstehen des Anspruchs um acht Prozent abgesenkt, nachdem zuvor bereits eine Absenkung um vier Prozent vorgesehen war. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist seit dem Jahr 2013 - zunächst als Staatsanwalt, später als Richter - im Dienst des Landes Baden-Württemberg tätig. Er erhielt für drei Jahre eine um acht Prozent reduzierte Besoldung nach der Besoldungsgruppe R 1. Hiergegen erhob er nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe. Dieses hat das Ausgangsverfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 23 Abs. 1 LBesGBW in der entscheidungserheblichen Fassung mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar ist.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

§ 23 LBesGBW verstößt gegen Art. 33 Abs. 5 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG.

1. Die Regelung weicht von der aus dem Alimentationsprinzip hergeleiteten Maßgabe ab, wonach die Besoldungshöhe nach innerdienstlichen, unmittelbar amtsbezogenen Kriterien zu bemessen ist. Maßgeblich für die Anwendbarkeit der Vorschrift ist allein der erstmalige Eintritt in den baden-württembergischen Landesdienst. Hiervon sind auch Beamte und Richter betroffen, die vom Bund oder einem anderen Land nach Baden-Württemberg wechseln. Diesen Personen lässt der Landesgesetzgeber für die Dauer von bis zu drei Jahren nicht die Besoldung zukommen, die er selbst durch die Festschreibung in der Besoldungstabelle als für das jeweilige Amt angemessen erachtet hat.

2. Die vorgelegte Vorschrift wird auch den Anforderungen des Gebots der Besoldungsgleichheit aus Art. 33 Abs. 5 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht gerecht. Die Ungleichbehandlung liegt darin begründet, dass die Absenkungsmaßnahme nur einen Teil der Beamten- und Richterschaft trifft. Von der Regelung ausgenommen sind die Besoldungsgruppen bis einschließlich A 8, die Beförderungsämter in den höheren Besoldungsgruppen und die Besoldungsgruppen ab R 2 beziehungsweise W 2. Der Gleichheitssatz ist darüber hinaus dadurch beeinträchtigt, dass die Maßnahme nicht alle Stelleninhaber derselben Besoldungsgruppe betrifft. Namentlich bei Normerlass bereits im Dienst befindliche Beamte und Richter werden von der Norm nicht oder nur mit einer geringeren Absenkung erfasst. Es kommt also bei gleicher Ämterbewertung zu einer unterschiedlichen Besoldung der Stelleninhaber.

3. Diese Beeinträchtigungen lassen sich nicht durch sachliche Gründe rechtfertigen.

a) Das im Gesetzgebungsverfahren angeführte Ziel der Haushaltskonsolidierung trägt die Vorschrift nicht. Ein schlüssiges und umfassendes Konzept der Haushaltskonsolidierung, welches nach der Rechtsprechung des Senats notwendige Voraussetzung für die Belastung der Beamten- und Richterschaft mit Sparmaßnahmen ist und das anhand einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien erkennbar werden muss, fehlt. Ein solches Konzept setzt wenigstens die Definition eines angestrebten Sparziels sowie die nachvollziehbare Auswahl der zu dessen Erreichung erforderlichen Maßnahmen voraus. Diesen Anforderungen wird das Gesetz nicht gerecht.

Unklar ist zunächst, welches Einsparvolumen zur Konsolidierung des Haushalts für erforderlich gehalten wird. Zwar bleibt es der politischen Entscheidung des Gesetzgebers überlassen, in welcher Größenordnung Einsparungen erfolgen sollen. Ohne eine Angabe hierzu lässt sich eine Aussage insbesondere zur Schlüssigkeit der vorgesehenen Maßnahmen aber nicht treffen. Vorliegend wird beispielweise nicht klar, ob bei Erlass des Gesetzes überhaupt ein klar beziffertes Sparziel formuliert war und welchen Anteil die Absenkung der Besoldung an den insgesamt notwendigen Kürzungsmaßnahmen letztlich hat; die Begründung des Gesetzentwurfs lässt lediglich erkennen, welches Sparvolumen voraussichtlich erreichbar sein werde. Auch wenn sich die Absenkung mit den anderen vorgesehenen Regelungen ins Verhältnis setzen lässt, schweigen die Gesetzgebungsmaterialien darüber, ob die Haushaltskonsolidierung noch weitere Maßnahmen erfordert oder ob die vorgesehenen Maßnahmen das eigentliche Sparziel bereits überschreiten.

Darüber hinaus lässt sich die Auswahl der zur Einsparung ergriffenen Mittel nicht nachvollziehen. Das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 sieht neben der Einführung einer „Schuldenbremse" in die Landeshaushaltsordnung eine Reihe weiterer Sparmaßnahmen vor. Diese stehen aber auch unter Heranziehung der Gesetzgebungsmaterialien lediglich unverbunden nebeneinander. Die nur formelhaften Erwägungen im Gesetzentwurf sind zur Rechtfertigung des gesetzgeberischen Konzepts unzureichend. Es hätte wenigstens der konkreten Benennung der alternativ in Betracht gezogenen Mittel und der Gründe bedurft, die gegen deren Anwendung sprachen. Hinsichtlich der Sozialverträglichkeit und unter Gleichheitsgesichtspunkten wären nachvollziehbare Erläuterungen etwa zur Auswahl des von der Absenkungsregelung betroffenen Personenkreises und dazu erforderlich gewesen, warum in Bezug auf die bereits von der Norm erfassten Beamten und Richter gerade eine Verdoppelung des Absenkungsbetrages von vier auf acht Prozent erfolgte.

b) Auch die geringe Berufserfahrung der von der Norm Betroffenen rechtfertigt die Regelung nicht. Die Berufserfahrung der Beamten und Richter hat der Landesgesetzgeber durch die Einführung der Besoldungsbemessung nach Erfahrungsstufen bereits berücksichtigt. Die verfahrensgegenständliche Absenkung der Besoldung führt nicht zu einer zulässigen Präzisierung dieses Besoldungssystems. Sie kommt der Einführung einer individuellen Wartefrist gleich. Zu einer solchen hat der Senat bereits in einer früheren Entscheidung ausgeführt, dass die Besoldung kein Entgelt für bestimmte Dienstleistungen des Beamten darstellt, sondern vielmehr ein „Korrelat" des Dienstherrn für die mit der Berufung in das Beamtenverhältnis verbundene Pflicht des Beamten, unter Einsatz seiner ganzen Persönlichkeit diesem - grundsätzlich auf Lebenszeit - seine volle Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen. Das wahrgenommene Amt - und nicht die konkrete und möglicherweise noch zu verbessernde Tätigkeit - muss nach dem Alimentationsprinzip Maßstab für die Besoldung sein.

c) Soweit sich die Landesregierung zur Rechtfertigung der Vorschrift sinngemäß darauf beruft, diese honoriere eine mehrjährige Zugehörigkeit des Beamten oder Richters zum Dienstherrn, überzeugt dies ebenfalls nicht. Das Treueprinzip verlangt von den Beamten und Richtern von Beginn ihrer Tätigkeit an eine unbedingte Loyalität zu ihrem Dienstherrn. Für Differenzierungen auf Ebene der Besoldung ist daher kein Raum.

d) Die Belastung nur eines Teils der Beamten- und Richterschaft kann auch nicht mit sozialen Gesichtspunkten gerechtfertigt werden. Dies scheidet bereits deshalb aus, weil mit den Besoldungsgruppen ab R 2 und W 2 gerade solche Besoldungsempfänger von der Regelung ausgeschlossen sind, denen ein höheres Gehalt als den Normbetroffenen zusteht. Soweit Besoldungsgruppen mit niedrigerem Einkommen aus dem Anwendungsbereich der Norm herausgenommen werden, ist die Grenzziehung zwischen dem mittleren Dienst auf der einen und dem gehobenen Dienst ab der Besoldungsgruppe A 9 auf der anderen Seite nicht nachvollziehbar. Zwar kann eine höhere Belastung von Beziehern höherer Bezüge grundsätzlich gerechtfertigt sein, jedenfalls aber handelt es sich bei den der Besoldungsgruppe A 9 zugehörigen Beamten offensichtlich nicht um Empfänger höherer Bezüge.

4. Des Weiteren ergibt sich die Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Norm daraus, dass der Landesgesetzgeber den aus der Verfassung abgeleiteten Prozeduralisierungsvorgaben nicht genügt hat. Der Gesetzgeber schuldet vorliegend ausnahmsweise mehr als das Gesetz als solches. Während er bei der Haushaltskonsolidierung verpflichtet sein kann, mit der auch aus den Gesetzgebungsmaterialien ersichtlichen Aufstellung eines schlüssigen und umfassenden Sparkonzepts die Kostensenkungsmaßnahmen aller betroffenen Verwaltungsbereiche nachvollziehbar zu koordinieren, beziehen sich die Anforderungen der Prozeduralisierung unabhängig vom Regelungszweck allein auf Gesetzgebungsmaßnahmen im Besoldungsbereich. Sie sind also auch dann zu beachten, wenn die Neuregelung nicht dem Zweck der Kostenreduzierung dient. Ist dies aber - wie hier - der Fall, ergänzen sich die Vorgaben gegenseitig. Vorliegend lassen sich den Gesetzgebungsmaterialien keinerlei konkrete Erwägungen insbesondere zur Ausgestaltung des § 23 LBesGBW sowie dazu entnehmen, welche wirtschaftliche Bedeutung die Norm für sich genommen und im Zusammenspiel mit weiteren Vorschriften für die betroffenen Beamten und Richter hat. Es findet sich etwa keine Angabe dazu, warum der Absenkungsbetrag für die schon vor der Änderung von der Norm erfassten Besoldungsgruppen gerade auf acht Prozent erhöht und somit verdoppelt wurde. Zu den Wechselwirkungen mit den weiteren im Gesetz vorgesehenen Sparmaßnahmen schweigt die Begründung vollständig. Dabei wäre der Landesgesetzgeber aber vor allem angesichts deutlich spürbarer Maßnahmen im Beihilfebereich verpflichtet gewesen, sich nachvollziehbar mit der Frage zu befassen, ob die (weitere) Besoldungsabsenkung vor diesem Hintergrund überhaupt oder in ihrer Höhe gerechtfertigt erscheint.

Quelle: BVerfG