Öffentliches Recht

Kommunalverfassungsbeschwerde gegen die Verlagerung der Verpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs auf Kinderbetreuung im Wesentlichen erfolglos

BVerfG, Pressemitteilung vom 21.11.2017 zum Urteil 2 BvR 2177/16 vom 21.11.2017

Es verstößt nicht gegen Art. 28 Abs. 2 GG, dass der sachsen-anhaltinische Gesetzgeber im Jahre 2013 Landkreise und kreisfreie Städte statt der zuvor zuständigen Gemeinden zu Verpflichteten des Anspruchs auf Kinderbetreuung bestimmt hat. Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichtes mit am 21.11.2017 verkündetem Urteil entschieden. Ein mit der Änderung möglicherweise verbundener Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie ist jedenfalls gerechtfertigt, weil die gesetzliche Neuregelung von sachlichen Erwägungen getragen und die mit ihr einhergehende Beschneidung des gemeindlichen Aufgabenbestandes gering ist. Bei verfassungskonformer Auslegung der angegriffenen Regelung verbleiben den Gemeinden umfangreiche Zuständigkeiten im Bereich der Kinderbetreuung.

Soweit das Schutzniveau der kommunalen Selbstveraltungsgarantie nach dem Landesverfassungsrecht hinter den Gewährleistungen des Grundgesetzes zurückbleibt, gilt die Subsidiarität der kommunalen Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht nicht für das Land Sachsen-Anhalt.

Sachverhalt

Im Jahre 2013 hat der Gesetzgeber das Kinderbetreuungsrecht in Sachsen-Anhalt neu geordnet. Die Neuregelung im Kinderförderungsgesetz Sachsen-Anhalt (KiFöG LSA) betraf im Wesentlichen die Verlagerung der seit 2003 die Gemeinden treffenden Leistungsverpflichtung zur Bereitstellung von Plätzen in der Tageseinrichtung auf Landkreise und kreisfreie Städte als örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe, die Einführung von Qualitätsstandards und die Finanzierung der Kinderbetreuung. Anlass für die Änderung war ein befürchteter Interessenkonflikt bei den Gemeinden, der sich daraus ergeben sollte, dass die Gemeinden sowohl Verpflichtete des Betreuungsanspruchs waren als auch selbst Betreuungsplätze anboten, sodass sich Gemeinden und freie Träger als Wettbewerber gegenüberstanden.

Die Beschwerdeführerinnen sind acht kreisangehörige Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt, die nach alter Rechtslage Verpflichtete des Anspruchs auf Kinderbetreuung waren. Sie sehen in der gesetzlichen Neuregelung einen verfassungswidrigen Entzug der Aufgaben und machen insoweit eine Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geltend. 2014 hatten sie zusammen mit über 50 anderen Gemeinden eine Kommunalverfassungsbeschwerde zum Verfassungsgericht Sachsen-Anhalt erhoben, mit der sie mehrere Vorschriften des Änderungsgesetzes zum Kinderförderungsgesetz und anderer Gesetze angegriffen und eine Verletzung der durch die Landesverfassung gewährleisteten Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gerügt hatten. Die Verfassungsbeschwerde hatte hinsichtlich einer die Aufgabenfinanzierung betreffenden Bestimmung Erfolg; im Übrigen wurde sie zurückgewiesen, da es bereits an einem Eingriff in ein durch die Landesverfassung gewährleistetes Recht der Gemeinden fehle.

Wesentliche Erwägungen des Senats

Die gegen die Neuregelung vor dem Bundesverfassungsgericht erhobene Kommunalverfassungsbeschwerde ist zulässig und bleibt in der Sache nur auf der Grundlage einer verfassungskonformen Auslegung ohne Erfolg.

1. Der Zulässigkeit steht insbesondere nicht der Grundsatz der Subsidiarität der Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 Bundesverfassungsgerichtsgesetz entgegen.

Die in Art. 28 Abs. 2 GG verankerte Garantie kommunaler Selbstverwaltung enthält alle staatliche Gewalt bindende Vorgaben. Zu diesen gehört unter anderem ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden, das auch und gerade gegenüber den Landkreisen Anwendung findet.

Das Landesrecht darf keine Regelungen enthalten, die mit Art. 28 Abs. 2 GG nicht vereinbar sind. Soweit das Landesverfassungsrecht keinen vergleichbaren Schutz der gemeindlichen Selbstverwaltung enthält, weil die landesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung hinter dem Gewährleistungsniveau des Art. 28 Abs. 2 GG zurückbleibt, greift das Subsidiaritätserfordernis der Kommunalverfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht nicht.

2. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG konstituiert ein Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach der Gesetzgeber den Gemeinden örtliche Aufgaben nur aus Gründen des Gemeinwohls entziehen darf. Das bloße Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder der Zuständigkeitskonzentration scheidet als Rechtfertigung eines Aufgabenentzugs aus. Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung rechtfertigen eine Hochzonung erst, wenn ein Belassen der Aufgabe bei den Gemeinden zu einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg führen würde.

Die Übertragung der Leistungsverpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs auf Kinderbetreuung auf die Landkreise und kreisfreien Städte als örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe genügt unter Anlegung dieses Maßstabs nur dann den Anforderungen des Art. 28 Abs. 2 GG, wenn das Recht der Gemeinden unberührt bleibt, sich aufgrund ihrer Allzuständigkeit der örtlichen Aufgabe der Kinderbetreuung und insbesondere der damit zusammenhängenden Planungs- und Koordinierungsaufgaben für ihr Gemeindegebiet anzunehmen.

a) Die von den Gemeinden bis zur Neuregelung im Jahr 2013 wahrgenommenen Aufgaben betreffen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und fallen somit in den Gewährleistungsbereich des Art. 28 Abs. 2 GG. Im Jahr 2003 hatte der Gesetzgeber einen Teilbereich der von den örtlichen Trägern der Jugendhilfe wahrzunehmenden Aufgaben in zulässiger Weise auf die Gemeinden übertragen. Es sprechen gute Gründe dafür, dass die nunmehr vorgenommene Auswechslung des Leistungsverpflichteten und die damit verbundene Übertragung der mit der Erfüllung des Anspruchs auf einen Betreuungsplatz zusammenhängenden Verwaltungsaufgaben eine Hochzonung von Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft und damit einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie darstellt. Den Gemeinden wurde nicht nur die Leistungsverpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs auf Kinderbetreuung entzogen, sondern auch die damit zusammenhängende Finanzverantwortung für die Errichtung, den Betrieb und die Unterhaltung der in ihrem Gemeindegebiet vorhandenen oder aus Bedarfsgründen zusätzlich erforderlichen Kindertagesstätten.

b) Der Eingriff wäre aber jedenfalls durch sachliche Gründe gerechtfertigt und - bei verfassungskonformer Auslegung - auch verhältnismäßig.

aa) Die gesetzliche Regelung wird durch hinreichende sachliche Gründe getragen. Die Übertragung der Leistungsverpflichtung soll der Stärkung der staatlichen Jugendämter, einer kontinuierlichen Qualitätsentwicklung sowie der Zusammenführung der haftungsbewehrten Gewährleistungspflicht zur Bereitstellung eines Kinderbetreuungsplatzes mit der landesrechtlichen Verpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs auf Kinderbetreuung und damit legitimen Zwecken dienen.

bb) Bei verfassungskonformer Auslegung genügt die angegriffene Regelung auch den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Sie lässt den Gemeinden das Recht zur Mikroplanung und bezieht sie darüber hinaus auch in Zukunft in die Bedarfsplanung ein.

(1) Die Allzuständigkeit erlaubt den kreisangehörigen Gemeinden auch im Bereich der Jugendhilfe einzelne Aufgaben freiwillig zu übernehmen, solange diese nicht zum ausschließlichen gesetzlichen Aufgabenfeld der staatlichen Jugendämter gehören. Ausgehend davon sind die kreisangehörigen Gemeinden nach der KiFöG-Reform des Jahres 2013 weiterhin für eine Reihe von Aufgaben im Rahmen der Kinderbetreuung zuständig. So können sie mit entsprechender Betriebserlaubnis Kindertageseinrichtungen in eigener Trägerschaft errichten, finanzieren und betreiben. Den Gemeinden steht ferner das Recht zu, für ihr Gemeindegebiet den Betreuungsbedarf zu planen und zu koordinieren, ohne hierzu verpflichtet zu sein. Ihnen steht es deshalb insbesondere offen, lokale Kinderbetreuungsleitplanungen zu erstellen und fortzuschreiben, hierzu die demographische Entwicklung im Gemeindegebiet zu analysieren, das Platzangebot konzeptionell zu planen und mit den in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen freien Trägern von Kindertageseinrichtungen zusammenzuarbeiten. Ebenso steht den Gemeinden ein Recht zur Kooperation mit Nachbargemeinden zu, um einen möglicherweise bestehenden gemeindeübergreifenden Betreuungsbedarf festzustellen und freiwillig abzudecken. Innerhalb ihres Gemeindegebiets ist es den Kommunen zudem möglich, die örtlich ansässigen freien Träger zu unterstützen. Im Gegensatz zur früheren Gesetzeslage sind die Gemeinden hierzu allerdings nicht mehr objektiv-rechtlich verpflichtet. Den Gemeinden steht es ferner frei, für ihr Gebiet statistische Erhebungen durchzuführen, soweit diese für die Bereitstellung von Betreuungsplätzen und die konzeptionelle Planung des Betreuungsangebots erforderlich sind.

(2) Soweit Aufgabenbereiche auf die örtlichen Träger der Jugendhilfe übertragen wurden, bleiben die Interessen der Gemeinden zudem weitgehend gewahrt. Dies betrifft insbesondere die Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen, die zwischen den örtlichen Trägern der Jugendhilfe und den Trägern von Tageseinrichtungen geschlossen werden. Für deren Zustandekommen ist ein Einvernehmen der Gemeinden, Verbandsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften erforderlich. Damit ist gesetzlich gesichert, dass ohne Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden keine neuen Tageseinrichtungen im Gemeindegebiet betrieben werden können. Dies sichert die aus der Allzuständigkeit fließende Befugnis der Kommunen, in ihrem Gemeindegebiet eigene Kindertagesstätten zu errichten, zu betreiben und zu finanzieren. Ferner ist im Hinblick auf die überörtliche Kinderbetreuungsplanung, die keine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft ist, sondern deren „Mikroplanung" lediglich beeinflusst, eine Beteiligung der Gemeinden über das Benehmenserfordernis des § 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 KiFöG LSA 2013 gesichert. Dieses ermöglicht den Gemeinden, ihren Standpunkt darzulegen, Einwände im Hinblick auf die von ihnen vertretenen Interessen zu erheben und so auf das Ergebnis der Entscheidung Einfluss zu nehmen.

Quelle: BVerfG