Verfassung des Freistaates Bayern

Unzulässigkeit einer Popularklage gegen die Aufhebung der Unterschutzstellung des "Hohen Buchenen Waldes im Ebracher Forst"

BayVerfGH, Pressemitteilung vom 22.03.2018 zur Entscheidung 4-VII-16 vom 19.03.2018

Entscheidung des BayVerfGH über eine Popularklage auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Verordnung der Regierung von Oberfranken vom 10.08.2015 (ABl Nr. 8/ 2015 S. 98) zur Aufhebung der Verordnung des Landratsamts Bamberg über den geschützten Landschaftsbestandteil „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst" vom 16.04.2014 (ABl Nr. 4/2014 S. 37)

I.

Der Popularklage liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Das Landratsamt Bamberg hatte am 16. April 2014 als untere Naturschutzbehörde die Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst" erlassen. Durch diese Verordnung (Ausgangsverordnung) waren auf der Grundlage von § 29 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) etwa 775 ha große, nordwestlich des Marktes Ebrach gelegene gemeindefreie Waldflächen als geschützter Landschaftsbestandteil ausgewiesen worden.

Gestützt auf eine neue Zuständigkeitsregelung hob die Regierung am 10. August 2015 die Ausgangsverordnung auf. Die Aufhebungsverordnung ist Gegenstand der Popularklage.

Sie wurde bereits mit einem Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO angegriffen, den der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 28. Juli 2016 Az. 14 N 15.1870 abgelehnt hat. Die Revision gegen diese Entscheidung wurde vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 21. Dezember 2017 Az. 4 CN 8.16 zurückgewiesen.

II.

1. Die Antragsteller rügen eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 Bayerische Verfassung - BV) in Verbindung mit dem Willkürverbot (Art. 118 Abs. 1 BV), weil die Aufhebungsverordnung in erheblichem Maß gegen völkerrechtliche und unionsrechtliche Vorschriften sowie gegen höherrangiges Bundes und Landesrecht verstoße. Die Ausgangsverordnung sei offensichtlich rechtmäßig gewesen. Der Freistaat Bayern habe sie ohne belastbare Rechtsgrundlage aus wirtschaftlichen Gründen und aufgrund rein politischer Erwägung aufgehoben und sich damit in eklatanter Weise und sehenden Auges außerhalb der Rechtsordnung gestellt.

2. Der Bayerische Landtag und die Bayerische Staatsregierung haben Zweifel an der Zulässigkeit der Popularklage und halten diese jedenfalls für unbegründet. Die Ausgangsverordnung sei nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 29 BNatSchG gedeckt und damit nichtig gewesen. Diese Vorschrift diene dem Objektschutz, nicht dem Flächenschutz. Der „Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst" sei aber kein in der Natur abgrenzbarer Schutzgegenstand, sondern ergebe nur als Teil eines größeren Ganzen Sinn.

III.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat die Popularklage am 19. März 2018 abgewiesen. Die Entscheidung stützt sich auf folgende Erwägungen:

1. Die Popularklage gegen die Aufhebung der Unterschutzstellung des „Hohen Buchenen Walds im Ebracher Forst" als geschützter Landschaftsbestandteil ist unzulässig, weil die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung nicht aufgezeigt wird.

2. Werden Auslegung und Anwendung einer bundesrechtlichen Vorschrift (hier § 29 BNatSchG) durch den Landesverordnungsgeber im Normenkontrollverfahren vom Bundesverwaltungsgericht in der Sache geprüft und in ihrem Inhalt bestätigt, muss eine dieselbe Frage betreffende Kontrolle des Verfassungsgerichtshofs von vornherein ausscheiden; denn eine solche Prüfung würde auf eine der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes widersprechende mittelbare Kontrolle der bundesgerichtlichen Entscheidung hinauslaufen.

Zu der Entscheidung im Einzelnen:

Die Popularklage ist unzulässig. Die Antragsteller haben nicht in der erforderlichen Weise dargelegt, inwiefern durch die angegriffene Verordnung der Regierung von Oberfranken vom 10. August 2015 zur Aufhebung der Verordnung des Landratsamts Bamberg über den geschützten Landschaftsbestandteil „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst" vom 16. April 2014 ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verletzt sein könnte.

Insbesondere ergibt sich aus der Popularklage keine Verletzung des allgemeinen Willkürverbots (Art. 118 Abs. 1 BV).

Die Regierung hat die Aufhebungsverordnung auf die Erwägung gestützt, die Verordnung des Landratsamts über den geschützten Landschaftsbestandteil „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst" sei durch die (bundesrechtliche) Ermächtigungsgrundlage des § 29 BNatSchG nicht gedeckt und deshalb materiell rechtswidrig gewesen. Das ausgewiesene Schutzgebiet stelle kein taugliches Schutzobjekt dar, weil es an dem für eine Einstufung als geschützter Landschaftsbestandteil erforderlichen Merkmal der Abgrenzbarkeit fehle. Die demnach rechtfehlerhafte Ausgangsverordnung sei im Interesse der Rechtsklarheit und -sicherheit aufzuheben.

Demgegenüber gründen die Antragsteller ihren Willkürvorwurf auf die Annahme, die Ausgangsverordnung sei rechtmäßig gewesen, weil § 29 BNatSchG bei richtigem Verständnis andere Anforderungen an das Schutzobjekt stelle und diese bei den Buchenwaldflächen erfüllt seien; ihre Aufhebung sei ohne rechtlich relevanten Grund allein aus politischem Kalkül und aufgrund wirtschaftlicher Interessen erfolgt. Diese Argumentation wird zwar unter Einbeziehung der unionsrechtlichen Vorgaben eingehend in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht entwickelt. Es fehlen jedoch auch bei Berücksichtigung der von den Antragstellern geschilderten politischen und verfahrensrechtlichen Abläufe im Vorfeld des Erlasses der Aufhebungsverordnung Angaben, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass die Auslegung und Anwendung der bundesrechtlichen Vorschrift des § 29 BNatSchG durch die Regierung nicht nur „falsch", sondern in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht von einem solchen Maß an Sachwidrigkeit geprägt sein könnte, dass der Aufhebungsverordnung die Geltung abgesprochen werden muss. Dafür ist der Popularklage nichts Konkretes zu entnehmen und auch nichts ersichtlich.

Abgesehen davon hat das Bundesverwaltungsgericht im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO die Rechtsauffassung der Regierung geteilt. Der „Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst" habe nicht als geschützter Landschaftsbestandteil im Sinn des § 29 BNatSchG ausgewiesen werden dürfen, weil die hierfür erforderliche optische Abgrenzbarkeit des Schutzobjekts von seiner Umgebung nicht gegeben sei. Damit fehle es für die Ausgangsverordnung an einer - bundesrechtlichen - Ermächtigungsgrundlage. Als unwirksame Verordnung könne sie zur Umsetzung der Vorgaben des Unionsrechts nichts beitragen, weshalb ihre der Rechtssicherheit dienende Aufhebung nicht zu beanstanden sei. Hat damit ein oberster Gerichtshof des Bundes in einem Rechtsmittelverfahren die Auslegung und Anwendung des § 29 BNatSchG durch den Verordnungsgeber in der Sache geprüft und in ihrem Inhalt bestätigt, liegt nicht nur der von den Antragstellern erhobene Willkürvorwurf fern. Vielmehr muss auch eine landesverfassungsrechtliche Kontrolle am Maßstab des Willkürverbots von vornherein ausscheiden, weil sie auf eine der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes widersprechende mittelbare Überprüfung der Entscheidung eines Bundesgerichts hinauslaufen würde.

Quelle: BayVerfGH