Jahresbericht des Nationalen Normenkontrollrats (NKR)

eGovernment floppt

Der Jahresbericht des Nationalen Normenkontrollrats (NKR) stellt der eGovernment-Entwicklung in Deutschland erneut ein schlechtes Zeugnis aus. Der NKR-Vorsitzende, Dr. Johannes Ludewig, sieht dringenden Handlungsbedarf in Politik und Verwaltung.

Der Jahresbericht 2017 des NKR steht unter dem Motto „Bürokratieabbau. Bessere Rechtsetzung. Digitalisierung. Erfolge ausbauen – Rückstand aufholen“. Er enthält aktuelle Informationen zu Bürokratie- und Kostenbelastungen neuer gesetzlicher Regelungen der Bundesregierung in den zurückliegenden zwölf Monaten sowie zum Thema Digitalisierung der Öffentlichen Verwaltung.

Handlungsbedarf im eGovernment

Beim eGovernment sieht der NKR-Vorsitzende Dr. Johannes Ludewig weiterhin „dringenden Handlungsbedarf“: „Bei der Digitalisierung der Verwaltung liegt Deutschland im Vergleich zu anderen Ländern immer noch weit zurück.“ Das Onlinezugangsgesetz (OZG) und der damit auf den Weg gebrachte Portalverbund, brächten zwar neue Chancen den Rückstand aufzuholen, diese Entwicklung müsse aber vorangetrieben werden.
Dazu hält der Jahresbericht fest: „Gleichwohl wertet es der NKR als Erfolg, dass im Zuge der Bund-Länder-Finanzverhandlungen sehr hochrangige Vereinbarungen getroffen worden sind, die zu einer Änderung des Grundgesetzes und der Verabschiedung des Onlinezugangsgesetzes geführt haben. Beides ermöglicht aus Sicht des NKR den Grad an Verbindlichkeit für die Fach- und Ebenen-übergreifende Digitalisierung der Verwaltung, der so dringend benötigt wird. Das OZG bietet die Chance, in der kommenden Legislaturperiode die Digitalisierung des Staates deutlich schneller und umfassender voranzutreiben als dies bisher der Fall war. Diese Chance muss von Politik und Verwaltung ergriffen, durch ausreichende finanzielle Mittel unterlegt und mit einer schlagkräftigen Organisation umgesetzt werden.“ „Der Erfolg des Portalverbundes wird von der tatsächlichen Umsetzung abhängen. Nötig sind eine verbindliche Steuerung, ausreichende Ressourcen und die enge Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Kommunen. Nur dann werden Bürger und Unternehmen im Alltag von dem direkten und effizienten Zugang zur Verwaltung profitieren", so Ludewig. Im Jahresbericht heißt es dazu: „Wenn Unternehmen ihre digitalen Geschäftsprozesse an der Schnittstelle zur Verwaltung wieder auf Papier umstellen oder wenn Bürger ihre Daten bei jedem Behördenkontakt immer wieder aufs Neue angeben müssen, dürfte die Unzufriedenheit von Bürgern und Unternehmen mit öffentlichen Verwaltungsleistungen eher zu- als abnehmen.“

„Nur einfachere Vorhaben umgesetzt“

Zur Analyse des Projektstandes heißt es: Zwar habe die Bundesregierung mit der Digitalen Agenda und dem Teilprojekt „Digitale Verwaltung 2020“ das Thema eGovernment formal zu einem Schwerpunkt ihrer Arbeit gemacht, jedoch bleibe die bisherige Wirkung weit hinter den Erwartungen zurück. „Trotz wachsenden Problembewusstseins in Politik und Verwaltung fällt die Digitalisierungsbilanz der 18. Legislaturperiode insgesamt unzureichend aus.“ Lediglich einfachere Vorhaben aus dem eGovernment-Gesetz, wie die Einführung von De-Mail, Barrierefreiheit und elektronische Zahlungsverfahren seien verwirklicht worden. Der NKR moniert in seinem Bericht: „Abgesehen von den Fortschritten bei der elektronischen Kfz-Anmeldung wurde ­entgegen der Zielvorstellung des Koalitionsvertrages keine einzige weitere Verwaltungsleistung bundesweit koordiniert, flächen­deckend digitalisiert und einheitlich angeboten.“
Und weiter: „Von der Digitalisierung der TOP-100-Verwaltungsleistungen für Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen ist Deutschland noch genauso weit entfernt wie zu Beginn der 18. Legislaturperiode. Zwar wurden durch die Beschlüsse zum Aufbau eines Portalverbundes und zur Einrichtung von Servicekonten sowie zum Digitalisierungsprogramm des IT-Planungsrates inzwischen wichtige Entscheidungen getroffen, konkrete Umsetzungsergebnisse liegen jedoch nicht vor.“
Ein ähnliches Bild bietet nach Ansicht des Normenkontrollrats auch die Reform des Schriftformerfordernisses. „Von 3.000 Schriftform-Erfordernissen wurden bisher nur 21 Prozent gestrichen oder ergänzt“, heißt es dazu im Jahresbericht. Dabei handle es sich überwiegend um eher „einfache“ Fälle mit geringen Fallzahlen und begrenzter Relevanz für Bürger und Unternehmen. Zudem reiche die Abschaffung von Schriftformerfordernissen allein nicht aus. Denn, so der Jahresbericht: „Wenn Nachweise wie Bescheide oder Urkunden weiterhin als Papierdokumente eingereicht werden müssen, obwohl eine Unterschrift nicht mehr erforderlich ist, dann ist für die eigentlich beabsichtigte vollständig medienbruchfreie Verfahrensabwicklung wenig gewonnen. Notwendig ist deshalb auch eine kritische Überprüfung und Abschaffung der papiergebundenen Nachweispflichten“.

Hindernisse allenthalben

Gleiches gelte für das Projekt ‚Einheitlicher Ansprechpartner 2.0‘. „Auch dieses Vorhaben befindet sich weiterhin in der Konzeptionsphase. Zugleich erschwert die fortbestehende Aufgliederung der Verwaltungsdigitalisierung nach den Domänen Bürger, Wirtschaft, Justiz und Steuern die angestrebte Harmonisierung und Konsolidierung der IT-Landschaft und führt aller Wahrscheinlichkeit nach weiterhin zu Parallelentwicklungen. Ein Fach- und Ebenen-übergreifendes digitales Verwaltungsangebot aus einem Guss und aus einer Hand kann so nicht entstehen.“
Im Jahresbericht heißt es dazu weiter: „Wichtige Teilprojekte des Regierungsprogramms, von denen ein deutlich größerer Impuls für digitale Verwaltungsangebote ausgehen würde, befinden sich demgegenüber noch immer in der Konzeptions- und Anlaufphase. Bei Fortsetzung dieses geringen Tempos wird Deutschland den Anschluss an die führenden eGovernment-Nationen in Europa und außerhalb auf absehbare Zeit nicht erreichen – zum Unmut seiner Bürger und Unternehmen. Doch auch die Verwaltung selbst wird unter einer verschleppten Digitalisierung leiden: Wer nicht modernisiert und digitalisiert, wird das ausscheidende Personal 1:1 ersetzten müssen, was angesichts der anstehenden Pensionierungswellen und knapper werdenden Fachkräfte kaum möglich sein wird.“
Ein zentrales Hindernis für die Digitalisierung der Verwaltung sieht der NKR in der zersplitterten deutschen Registerlandschaft – die Güte der vorhandenen Informationen und deren Verknüpfung lasse zu wünschen übrig. Nur wenn die deutsche Registerlandschaft nachhaltig modernisiert werde, könne der Austausch der Verwaltung mit Bürgern und Wirtschaft tatsächlich effizient und bürgerfreundlich sein. Der NKR will daher bis September in seinem diesjährigen Gutachten Vorschläge entwickeln, wie ein bürger- und unternehmensfreundliches Datenmanagement aussehen könnte. Auch in anderen Bereichen drängt der NKR darauf, dass Deutschland seine Anstrengungen im eGovernment erhöht, wolle es den bereits als erheblich einzuschätzenden Rückstand aufholen. Die Umsetzung des Onlinezugangsverbesserungsgesetzes und des begleitenden Digitalisierungsprogramms des IT-Planungsrates werden nach Einschätzung des NKR nur erfolgreich verlaufen, wenn sie durch eine ausreichende und flexible Finanzierung, eine starke Steuerung und schlagkräftige föderale Organisation flankiert werden.
Um diese Rahmenbedingungen zu schaffen, schlägt der NKR für die kommende 19. Legislaturperiode folgende Maßnahmen für ein Digitalisierungsprogramm vor:

  • Klare Beschreibung des bis 2021 zu erreichenden Sollzustands, die gründliche Analyse des Ist-Zustandes und der Hindernisse zur Erreichung des Sollzustands sowie die sorgfältige Formulierung ambitionierter Programmziele und der wesentlichen Maßnahmen zur Zielerreichung,
  • Operationalisierung der Ziele und Entwicklung von Indikatoren, mit deren Hilfe der Umsetzungsstand gemessen und evaluiert werden kann (Wirkungscontrolling),
  • Klare Festlegung von Umsetzungsfristen und einer Vereinbarung zu wirksamen Eskalationsmechanismen im Falle der Fristgefährdung und Fristüberschreitung,
  • Bündelung von Umsetzungs­ressourcen und nachhaltige Stärkung der Rolle des CIOs, der Bundesregierung und der Durchsetzungsfähigkeit der zentralen Programmsteuerung gegenüber den Ressorts kombiniert mit einer entsprechenden Steuerungsstruktur im föderalen Kontext, durch Weiterentwicklung der föderalen IT-Koordinierung FITKO zu einer leistungsstarken Digitalisierungsagentur,
  • Aufwertung des IT-Rates des Bundes sowie des IT-Planungsrates von Bund und Ländern zu strategischen Entscheidungsgremien mit starkem Mandat und ambitioniertem politischem Gestaltungsauftrag.
  • Es müssen eine größere Geschwindigkeit angestrebt und Mehrheitsentscheidungen gesucht werden.

Fazit

Gefragt sei zudem eine neue Aufgeschlossenheit und eine Verwaltungskultur, die Innovation fördert, die Fach- und Ebenen-übergreifend handelt und die die Nutzersicht in den Vordergrund stellt. Dahingehend wird zu beweisen sein, dass der von Bund und Ländern angestrebte Portalverbund nicht einem bloßen „Verlinkungsverbund“ entspricht, sondern in puncto Nutzerfreundlichkeit genauso leistungsstark wird wie ein Serviceportal aus einem Guss. Das Konzept eines Portalverbundes sollte frühzeitig einem Praxistest unterzogen werden. In anderen Ländern würde eine solche Aufgabe von einer öffentlichen Innovationseinheit übernommen werden. Um fortwährend Impulse für einen kulturellen Wandel und wirkungsorientiertes Verwaltungshandeln zu geben, empfiehlt der NKR daher die Gründung eines öffentlichen Innovationslabors nach dänischem Vorbild und vergleichbarer Organisationen anderer Länder. su/mk

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