Mehr Qualität oder mehr Bürokratie?

Der Gesetzentwurf reagiert auf ein strukturelles Problem, das die Insolvenzpraxis seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 3. August 2004 (BVerfG, 1 BvR 1086/01) begleitet. Das Gericht hatte damals klargestellt, dass geeignete Bewerber einen Anspruch auf chancengleichen Zugang zu den Vorauswahlsystemen der Insolvenzgerichte besitzen. Offen blieb allerdings, nach welchen Maßstäben diese Eignung festzustellen ist. Die Folge war eine bundesweit äußerst heterogene Praxis. Nahezu jedes Insolvenzgericht entwickelte eigene Anforderungsprofile, Bewerbungsunterlagen und Beurteilungskriterien. Teilweise unterschieden sich die Anforderungen sogar zwischen verschiedenen Richtern desselben Gerichts. Wer bundesweit tätig sein wollte, musste eine Vielzahl unterschiedlicher Zulassungs- und Nachweisverfahren durchlaufen. Die Kritik hieran ist berechtigt. Weder für die Gerichte noch für die Bewerber erscheint es effizient, identische Sachverhalte immer wieder neu zu prüfen. Hinzu kommt, dass es beim bisherigen System keinerlei institutionalisierte Aufsicht gibt. Der Gesetzentwurf zum InsAG greift deshalb ein reales Problem auf. Die entscheidende Frage lautet aber, ob die vorgeschlagenen Lösungen effektiv sind oder ob nicht „der Teufel mit dem Beelzebub ausgetrieben wird“.

Der eigentliche Kern des Gesetzentwurfs liegt nicht in der Vereinheitlichung von Vorauswahllisten, sondern in der Schaffung eines neuen Berufsbilds. Bislang wird ein Insolvenzverwalter aufgrund seiner persönlichen und fachlichen Eignung im konkreten Verfahren bestellt und ist in der Regel Rechtsanwalt, Steuerberater, Wirtschaftsprüfer oder Angehöriger einer anderer Berufsgruppe. Die Berufspflichten ergeben sich aus der InsO, aus der höchstrichterlichen Rechtsprechung und aus dem jeweiligen Ursprungsberuf. Dieses Modell soll künftig ersetzt werden. Nach dem Gesetzentwurf darf zum Insolvenzverwalter, Sachwalter, Restrukturierungsbeauftragten oder Sanierungsmoderator nur noch bestellt werden, wer über eine besondere Zulassung als insolvenzrechtlicher Amtsträger verfügt. Damit entsteht faktisch ein neuer freier Beruf mit eigenem Berufsrecht. Rechtspolitisch ist dies ein bemerkenswerter Schritt. Erstmals wird die Insolvenzverwaltung nicht mehr als besondere Ausprägung bestehender Berufe verstanden, sondern als eigenständige Profession mit eigenem Berufsbild. Dieses Berufsbild soll sich gerade nicht mehr aus der anwaltlichen, steuerberatenden oder wirtschaftsprüfenden Herkunft ableiten, sondern aus einer eigenständigen insolvenzrechtlichen Qualifikation. Darin liegt eine Aufwertung des Berufsstands. Zugleich ist es aber auch eine erhebliche Loslösung von den traditionellen verkammerten Berufen.

Zu den positiven Aspekten des Gesetzentwurfs gehört die ausdrückliche Anerkennung wirtschaftlicher Fachkompetenz. Die Insolvenzverwaltung hat sich in den vergangenen Jahrzehnten grundlegend verändert. Unternehmensfortführungen, Restrukturierungskonzepte, Liquiditätssteuerung, M&A-Prozesse sowie Sanierungsfinanzierungen prägen die Praxis ebenso wie klassisch juristische Fragestellungen. Vor diesem Hintergrund erscheint es konsequent, dass auch Steuerberater, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer als eigenständige Zugangsberufe anerkannt werden. Das InsAG stellt sie den Volljuristen gleich. Folgerichtig wird die praktische Ausbildungszeit für alle diese Berufsgruppen auf drei Jahre verkürzt. Besonders hervorzuheben ist, dass künftig betriebswirtschaftliche Kenntnisse, Rechnungslegung und das Steuerrecht ausdrücklich zum Prüfungsstoff gehören. Damit berücksichtigt der Gesetzgeber die tatsächlichen Anforderungen moderner Insolvenz- und Restrukturierungsverfahren. Die Zeiten, in denen Insolvenzverwaltung primär als juristische Tätigkeit verstanden wurde, sind längst vorbei. Der Gesetzentwurf trägt dieser Entwicklung Rechnung.

Der Gesetzentwurf verlangt von sämtlichen Bewerbern zukünftig eine zusätzliche theoretische Prüfung, umfangreiche Ausbildungsnachweise, organisatorische Mindeststandards und eine gesonderte Berufshaftpflichtversicherung. Hinzu treten laufende Fortbildungspflichten, Registermeldungen und Aufsichtspflichten. Gerade hierin liegt einer der zentralen Kritikpunkte. Wer bereits ein Steuerberater- oder Wirtschaftsprüferexamen erfolgreich absolviert hat, verfügt regelmäßig über eine der anspruchsvollsten Berufsqualifikationen des deutschen Berufsrechts. Gleichwohl muss künftig eine weitere Prüfung abgelegt werden. Dasselbe gilt für Rechtsanwälte mit langjähriger insolvenzrechtlicher Tätigkeit. Natürlich ist ein einheitliches Qualifikationsniveau ein legitimes Ziel. Fraglich bleibt aber, ob die vollständige Neuausrichtung des Berufszugangs tatsächlich erforderlich ist oder ob weniger belastende Mittel zur Verfügung gestanden hätten. Der Entwurf ersetzt die bisher kritisierte Bürokratie der Vorauswahllisten durch ein neues, bundesweit einheitliches Bürokratiesystem. Ob dadurch insgesamt weniger Verwaltungsaufwand entsteht, erscheint keineswegs selbstverständlich. Verschiedene Berufsverbände fürchten zudem, dass die Nachwuchsgewinnung durch die zusätzliche Prüfung und die genau zu dokumentierende praktische Ausbildungszeit erschwert wird.

Herzstück der Reform ist das elektronische Berufsträgerregister. Erfasst werden sollen nicht nur Stammdaten, sondern auch Personal- und Büroausstattung, Qualifikation der Mitarbeiter, Organisationsstrukturen, Erfahrungsprofile, laufende Bestellungen sowie berufsrechtliche Maßnahmen, wobei Veränderungen jeweils unverzüglich zu melden sind. Angestrebt ist, dass die Insolvenzgerichte durch das Register nicht nur einen schnellen und umfassenden Überblick über die Qualifikation potenzieller Verwalter erhalten, sondern auch über deren Auslastung. Es wäre von den Gerichten dann nur noch zu prüfen, ob der potenzielle Verwalter im konkreten Einzelfall für das Verfahren geeignet ist – wozu das Gericht u.a. Branchenerfahrungen, Kanzleigröße und den persönlichen Eindruck heranziehen kann. Allerdings stellt sich die Frage, ob das Register nicht über das notwendige Maß hinausgeht. Insbesondere die Offenlegung organisatorischer Strukturen wirkt ungewöhnlich weitreichend, während die Pflicht zur unverzüglichen Mitteilung sämtlicher Änderungen beim Personal, den Erfahrungsprofilen und der Büroausstattung einen erheblichen Aufwand verursacht. Personalstärke, Qualifikation der Mitarbeiter und technische Infrastruktur erlauben außerdem Rückschlüsse auf Größe, Kostenstruktur und Marktposition einer Kanzlei. Gerade in einem vergleichsweise kleinen Marktsegment wie der Insolvenzverwaltung können solche Informationen an erheblicher wettbewerblicher Bedeutung gewinnen. Der Gesetzentwurf bewegt sich daher in einem Spannungsfeld zwischen einer gebotenen Transparenz und dem Schutz legitimer Geschäftsinteressen. Erschwerend kommt hinzu, dass das Register nach jetzigem Stand gerade nicht den angestrebten Rückschluss auf die bestehende Kanzleiauslastung ermöglicht, da Teilzeitstellen und der in den einzelnen Verfahren anfallende Arbeitsaufwand nicht abgebildet werden. Die Gefahr besteht, dass ein bürokratisches Monster geschaffen wird, dessen Pflege den derzeitigen Aufwand in den Kanzleien noch übertrifft.

Bemerkenswert ist die Kollisionsregel des § 41 InsAG. Danach gehen insolvenzrechtliche Berufspflichten im Konfliktfall den Pflichten anderer Berufe vor. Diese Regelung erscheint auf den ersten Blick sachgerecht. Wer als Insolvenzverwalter handelt, soll sich primär an den Zielen des Insolvenzverfahrens orientieren. Die Interessen der Gläubigergesamtheit unterscheiden sich häufig von den Interessen einzelner Mandanten. Die rechtspolitische Bedeutung reicht jedoch deutlich weiter. Erstmals würde gesetzlich festgeschrieben, dass das Berufsrecht der Anwälte, Steuerberater oder Wirtschaftsprüfer hinter die insolvenzrechtlichen Pflichten zurücktritt. Der Insolvenzverwalter löst sich damit endgültig von seinem Ursprungsberuf und wird zu einem eigenständigen Funktionsträger mit eigener beruflicher Identität. Die praktische Tragweite dieser Norm dürfte erheblich sein. Insbesondere Fragen der Unabhängigkeit, der Interessenkollision sowie der beruflichen Loyalität werden künftig neu bewertet werden müssen.

Der Gesetzentwurf folgt dem klassischen Modell freier Berufe und schafft eine eigene Kammer der insolvenzrechtlichen Amtsträger. Damit erfüllt er eine Forderung weniger Berufsverbände. Über Jahre hinweg wurde von diesen argumentiert, dass ein eigenständiger Beruf auch eine eigenständige Selbstverwaltung benötige. Bei näherer Betrachtung fällt allerdings auf, dass der Entwurf in ungewöhnlich hohem Maße auf ministerielle Verordnungsermächtigungen setzt. Ausbildungsinhalte, Prüfungsmodalitäten, Registeranforderungen, Organisationsstandards und zahlreiche weitere Fragen sollen durch das BMJV näher geregelt werden können. Genau hier liegt ein Widerspruch. Der Gedanke berufsständischer Selbstverwaltung beruht traditionell darauf, dass wesentliche Fragen der Berufsausübung durch die Berufsträger in einer Satzungsversammlung selbst geregelt werden. Der Gesetzentwurf zum InsAG schafft zwar eine Kammer, belässt aber zahlreiche zentrale Regelungsbefugnisse beim Staat. Rechtspolitisch wirkt dies wie eine halbherzige Selbstverwaltung. Die Verantwortung wird auf die Kammer übertragen, die Gestaltungsmacht verbleibt jedoch vielfach beim BMJV.

Besondere Aufmerksamkeit verdienen die wettbewerblichen Implikationen des Entwurfs. Die Kammer soll weitgehend von Berufsträgern geführt werden, die zugleich Wettbewerber auf demselben Markt sind. Dieselben Personen, die über Zulassungen, Prüfungen und berufsrechtliche Maßnahmen entscheiden, stehen oftmals in unmittelbarem Wettbewerb zu den Betroffenen. Zwar sind berufsständische Selbstverwaltungssysteme in Deutschland bewährt. Die Insolvenzverwaltung weist jedoch Besonderheiten auf. Der Markt ist vergleichsweise klein, hoch spezialisiert und stark von persönlichen Netzwerken geprägt. Hinzu kommt die geplante Veröffentlichung umfangreicher Registerinformationen. Dies könnte Wettbewerbern Einblicke in Organisationsstrukturen ermöglichen, die weit über das hinausgehen, was in anderen freien Berufen üblich ist. Auch die Möglichkeit, Kammerbeiträge an wirtschaftlichen Kennzahlen zu orientieren, wirft Fragen auf. Spätestens dann stellt sich die Frage nach dem Umgang mit sensiblen Unternehmensdaten.

Eine weitere Folge der Reform könnte eine erhebliche Marktbereinigung sein. Der Gesetzgeber geht von rund 2.000 betroffenen Insolvenzverwaltern aus. Es ist jedoch zu vermuten, dass nicht alle eine Zulassung nach neuem Recht anstreben werden. Besonders betroffen dürften kleinere Verwalterkanzleien, sogenannte Nebentätigkeitsverwalter sowie ältere Berufsträger sein, die nur noch einzelne Verfahren bearbeiten. Für diese Gruppe könnten die zusätzlichen Anforderungen wirtschaftlich kaum noch sinnvoll darstellbar sein. Dies würde zwar möglicherweise zu einer weiteren Professionalisierung führen. Gleichzeitig droht aber eine stärkere Konzentration des Markts auf große, überregional tätige Verwalterorganisationen und deutlich höhere Kosten zur Finanzierung der neuen Strukturen für die verbleibenden Verwalter. Ob dies im Interesse eines vielfältigen Wettbewerbs oder der Verwalter liegt, erscheint zweifelhaft.